Minderheitenschutz nur im Bausatz

Hilf

Gelsenkirchen, 12.06.2015. Die Ausschusssitzung des AFJH –  von mir teilweise wegen seiner Harmlosigkeit auch Tigerentenausschuss oder auch TTT-Ausschuss genannt, weil es dort ums Tricksen, Täuschen und Tarnen geht – hatte von 11 bis 17 Uhr im öffentlichen Teil durchaus eine Menge zu bieten. Leider hat sich das dem Otto Normal-GEbraucher nicht gleich erschlossen. Daher will ich meine Reihe „Aufklärung über das, was geht“ von gestern fortsetzen, die mit dem Beitrag zur Darlegung der Aufgaben- und Kontrollfunktion eines solchen Ausschusses nach § 55 GO NRW von Seiten eines Verwaltungsgerichts ganz gut angenommen wurde. An dieser Stelle möchte ich mich auch einmal für das Lob bedanken, das ich dafür bekommen habe. Denn ohne eine Rückmeldung aus der Öffentlichkeit wäre die Arbeit für die Öffentlichkeit, für mich auch nicht vorstellbar.

Da es aber reges Interesse gibt, was auch die zahlreichen Clicks belegen, möchte ich bei dem gestern Gesagten ansetzen und die Theorie, aus der Darstellung des Verwaltungsgerichts, mit der Praxis aus der Arbeit im Ausschuss vor Ort verbinden.

Wie soll also die Kontrolle der Verwaltung funktionieren, die der Rat mit Beschluss vom 21.05.2015 an den Ausschuss in Auftrag gegeben hat?

Zur Funktionsfähigkeit der Kontrolle gehören verschiedene Aspekte, die im Zusammenspiel der Kräfte im Idealfall eine funktionierende Einheit ergeben sollen, um dem Auftrag des Rates gerecht zu werden. Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich bereits einen Aspekt herausgegriffen und geschildert, wie der Gesetzgeber die Aufgabenverteiligung vorgesehen hat. Dazu gehören auf der praktischen Seite im Ausschuss die Kenntnisse und Fertigkeiten der Ausschussmitglieder zur Umsetzung der gesetzlichen Möglichkeiten. Das führt uns schnurstracks zur nächsten entscheidenden Frage:

Wie gelangen die Ausschussmitglieder an das Know-how um ihre Arbeit im Ratsauftrag leisten zu können?

Die Antwort lautet: durch Unterrichtung!

Das muss man sich wirklich so vorstellen, wie es gemeint ist. Unterrichtung ist wie im Ausbildungsverhältnis zu sehen. Der Ausbilder erklärt den Auszubildenden wie etwas funktioniert, damit sie es selber ausführen können. Dabei werden kognitive Inhalte – wie hier – im Lehrgespräch vermittelt. Die Pflicht zur Unterrichtung trifft nach der Gemeindeordnung den Oberbürgermeister. Der Rat muss aufgrund seiner Allzuständigkeit (§ 41 Abs. 1) über wichtige Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung unterrichtet werden. § 55 Abs. 1 Satz 1 GO NRW verpflichtet den Oberbürgermeister zu einer angemessenen Unterrichtung. So wie ein Ausbilder auf den Kenntnisstand der jeweiligen Auszubildenden schauen muss, und sich fragen muss, wo er ansetzen kann, und welche Methoden und Didaktik er jeweils benutzt um das gesteckte Ziel zu erreichen. Demnach können mündliche und/oder schriftliche Erklärungen, Schaubilder, Videos oder Ähnliches genutzt werden. Wichtig ist auch der Zeitpunkt der Unterrichtung. Manchmal kann es ausreichen, wenn eine mündliche Erklärung in der Sitzung erfolgt. Meist wird es – bei schwierigen und komplizierten Sachverhalten – nötig sein, wenn vor der Sitzung Vorlagen zur Einsicht zur Verfügung stehen, um sich die nötigen Fähigkeiten, Kenntnisse und Fertigkeiten anzueignen, mit denen man später eigenständig die anfallenden Aufgaben schafft.

Wie ist die vergleichbare Situation im Ausschuss abgelaufen?

Der Begriff des seit 2007 neuen „materiellen Auskunftsrechts“ der Ausschussmitglieder gegenüber einem bloßen (ungeschriebenen) allgemeinen Informationsanspruch, macht bereits einen Unterschied deutlich. Die Materie über die der OB zu unterrichten hat, ist das Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht.

Zeitpunkt der Unterrichtung

Der Zeitpunkt der Unterricht war durch die komplizierte Materie und den entsprechenden Ratsbeschluss vom 21.05.2015 (Pkte 3 und 4) festgelegt. Folglich musste die Verwaltung nach Ratsauftrag v o r h e r unterrichten. Im Zuge dessen sollte sie („in Ergänzung der geltenden Vorschriften der Gemeindeordnung“) einen Vorschlag zu einer Verfahrensrichtlinie machen; wozu während der Ratssitzung, im Vergleich mit dem HSH II-Ausschuss, bereits Divergenzen festgestellt worden sind, da die Materie dieses Mal anders geartetet sei. Also müsste die Verwaltung einen modifizierten Vorschlag vorstellen, wie der OB resümierte. Und sie sollte ihn so vorstellen, dass er mit den bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen und Möglichkeiten zusammengeht. Das heißt, die Verwaltung darf nichts Rechtswidriges vorschlagen.

Die Form der Unterricht

Die Form der Unterrichtung war durch den Ratsbeschluss auch vorgegeben. Vergleichbar mit dem „HSH II“ bedeutet: vorher und schriftlich. Da der HSH II in einer anderen Wahlperiode gearbeitet hatte, und es seit der Neuwahl 2014 viele neue Mitglieder des Rates gibt, durfte die Verwaltung davon ausgehen, dass sie wieder bei einem Kenntnisstand von Null beginnen darf, um alle Beteiligte zu befähigen ihre Arbeit zu tun.

Die Art und Weise der Unterricht

Die Unterrichtung hat in einer angemessenen Art und Weise zu erfolgen, „welche die Respektierung der Funktions- und Arbeitsfähigkeit der Arbeit des Ausschusses gebietet“. Den beauftragten Kommunalorganen und ihren Gliederungen obliegt die Pflicht zur gegenseitigen Rücksichtnahme im Rahmen derer die Einschätzungsprärogative sich nicht nur an vollständigen und treffenden Erklärungen, sondern auch an verständlichen Darlegungen orientieren muss. (vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 15.04.2010, 15 A 69/09)

Dass heißt die Verwaltung muss sich um Verständlichkeit bemühen. Angesichts der unterschiedlichen Charaktere der Fünfzehn, die je einen völlig verschiedenen Menschentypus widerspiegeln, wird die Verwaltung sicher nicht eine Auskunftsform finden, die im Vorfeld ohne besonderen Aufwand jeden erreicht. In Abgrenzung dazu sollte die Auskunft ohne besonderen Aufwand zu geben sein.

Auskunft – ohne besonderen Aufwand?

Wie bereits im Vorfeld offenkundig wurde, hat die Verwaltung bei ihrer Auskunftserteilung den ein oder anderen Fehler gemacht.

Über einen Fehler, bei dem vorzulegenden Vorschlag einer Verfahrensrichtlinie auf einen Entwurf der SPD zurückzugreifen, wurde während der Sitzung heftig debattiert. Eine Kernaussage von Dr. Pruin bringt die Situation trefflich auf den Punkt: „Ich kann nichts dafür, was in der Verwaltung passiert ist. Dafür trägt allein die Verwaltung die Verantwortung.“

Die Erklärung von Referatsleiter Kemper (VB OB), er hätte den Vorschlag der SPD zur Verfahrensrichtlinie benutzt, weil er schon vorlag und mit seinen Ergänzungen versehen, macht insgesamt deutlich, wie wenig Mühe sich die Verwaltung gemacht hat.

Zu der im Prolog der Ausschusssitzung von Burkhard Wüllscheidt (GRÜNE) getätigten Äußerung: „Heute wird es einerseits darum gehen, die Bewertung der Ereignisse um die Verfahrensrichtlinie im Zusammenhang mit Dr. Pruin vorzunehmen. Andererseits werden wir uns fragen müssen, welche Verfahrensrichtlinie braucht der Ausschuss eigentlich.“, kann die Meinung von Dr. Schmitt gut hinzugefügt werden.

Rechtsdezernent Dr. Schmitt hatte im Verlaufe der Sitzung die Meinung geäußert, dass der Ausschuss keine ergänzende Verfahrensrichtlinie benötige. „Die Gemeindeordnung NRW steht fest, darüber muss man sich nicht unterhalten. Es ist am besten, wenn man die bestehenden Regelungen wie die Gemeindeordnung NRW, die Hauptsatzung und die Geschäftsordnung der Stadt Gelsenkirchen benutzt. Einer besonderen Verfahrensrichtlinie bedarf es darüberhinaus nicht.“

Der Ausschuss braucht keine Verfahrensrichtlinie – braucht es Minderheitenschutz im Ausschuss?

Wenn der Ausschuss keine Verfahrensrichtlinie braucht, wie der Rechtsdezernent in der Ausschusssitzung vortrug, dann fragt sich, warum gibt es einen solchen Vorschlag, den die Verwaltung unterstützt, wenn die bestehenden Regeln doch ausreichen. Was wird hier von der SPD mit Zustimmung der Verwaltung geregelt, was keiner Regelung bedarf? Sicher nicht der Minderheitenschutz. Ganz im Gegenteil.

Dennoch sah die Verfahrensrichtlinie von GRÜNE und CDU einen solchen Minderheitenschutz vor. Das hätte Sinn gemacht. Obwohl das Gesetz auch hierzu etwas sagt, hätte die SPD mit der Zustimmung zur Verfahrensrichtlinie mit eingebautem Minderheitenschutz für die Gelsenkirchener Aufklärungsarbeit signalisiert, dass sie ein wirkliches Interesse an allen Vorkommnissen hat, die aufgeklärt gehören; auch wenn sie von der Opposition kommen.

Doch auf eine Verfahrensrichtlinie mit Minderheitenschutz oder Minderheitenschutz nach Vorgabe der Gemeindeordnung NRW, hatte sich die Verwaltung nicht vorbereitet. Sie hatte sich an den Mehrheitsentwurf geklammert – und fertig. Minderheitenschutz gibt es bei der Verwaltung in Gelsenkirchen im Zusammenhang mit § 55 GO NRW nicht. Das macht die fehlende Unterrichtung zum § 55 GO NRW, wie auch die Äußerung von Assessor Schumacher deutlich, der sagte: “ Den § 55 Abs. 3 GO NRW hatten wir zur Anwendung nicht vorgesehen.“

Minderheitenschutz im Baukastensystem (nach Dr. Schmitt)

Da Rechtsdezernent Dr. Schmitt aber offenbar Rechtswissenschaften studiert hat, wozu möglicherweise auch im Öffentlichen Recht das Kommunalrecht gehört hat, überfiel ihn während der Sitzung offenbar das Gefühl, hier könnte etwas nicht ganz in Ordnung sein. Eine Opposition, die ein bzw. mehrere Vorschläge macht, um ihre Rechte als Minderheit zu schützen, dürfte nicht ganz so verkehrt liegen, mag er sich gedacht haben. Da war doch mal was?! Nur, was war da?

Die Opposition brachte ihn auf die Idee. „Man könnte daran denken, in die Verfahrensrichtlinie einen veränderten Mehrheitsbeschluss einzubauen. Dazu bräuchte, wie Hr. Wüllscheidt sagt, nur die Geschäftsordnung an der Stelle geändert werden.“

Die Sitzung nahm mit den verschiedenen Wortmeldungen ihren weiteren Gang. Über die Streitigkeiten, ob man Sachstandsberichte der Verwaltung bräuchte, ja schon; ob man sie auch bekäme – eher nicht; „wir wollen doch die Verwaltung nicht zu „Hiwis“ des Ausschuss machen“, so Dr. Pruin – ja aber Vorlagen wären schon vor jeder Sitzung wichtig, und im Prinzip wären die Sachstandsberichte doch der Rechnungsprüfungsgesellschaft Deloitte doch das Mindeste, was man verlangen können dürfte; obwohl, da stehen ja Daten drin, wann denn so ein Bericht mal vorliegen würde – Ja, Ende des Monats gäbe es den ersten Bericht von Deloitte; ob man den denn haben könne. Was dagegen spräche, und was dafür, und überhaupt braucht es auf jeden Fall Vorlagen, sonst kann man diese Informationswust nicht beherrschen. „Man kommt auch mit dem Schreiben gar nicht mit“, so Hr. Hansen (PIRATEN), „geschweige denn beim Verstehen.“ „Da muss man irgendwann die Reißleine ziehen“, so Hr. Akyol, „ich weiß nicht, wie es ihnen geht; aber das mit den Vorlagen funktioniert nicht. Wir müssen sehen, dass der Ausschuss nicht auf diese Weise ohne Vorlagen verkommt. Ich für meinen Teil, beschäftige mich damit.“ Aber natürlich braucht es Arbeitsgrundlagen zu denen auch Vorlagen gehören. „Auch für den nichtöffentlichen Teil sollte die Verwaltung Vorlagen machen“, so Hr. Wüllscheidt. Und plötzlich hat Dr. Schmitt wieder das Wort. Erzählt so nebenbei, dass die Kripo ihre Arbeit aufgenommen hat. Und leider hat er auch eine schlechte Nachricht für die Runde.

„Alle, die glaubten, mit einer Änderung der Geschäftsordnung könne man einen Minderheitenschutz über die gesetzlichen Regelungen – ich nenne hier noch mal die Kette über § 50 GO NRW, § 32 Hauptsatzung und § 19 Geschäftsordnung, meine ich sind es – hinkriegen, muss ich enttäuschen.“ „Ich habe gerade noch mal nachgelesen (blickt aus den Büchern hoch in die Runde) und bin mir ziemlich sicher, dass es zweifelfhaft ist, ob die Geschäftsordnung ein Gesetz im Sinne von § 50 GO NRW darstellt.“ „Dann dürfte diese Möglichkeit so gut wie ausgeschlossen sein, wenn die Geschäftsordnung kein Gesetz ist, da bin ich mir ziemlich sicher, ist dieser Weg versperrt.“

Vorsitzender Manfred Peters erkennt die Gunst der Stunde. Er insistiert, dass man über die Alternativen zur Mehrheitswahl nicht weiter zu debattieren bräuchte. Dann könnte die Abstimmung über die Verfahrensrichtlinie erfolgen. Die dann auch tatsächlich in die Beschlussfassung eintrat.

So ist der Minderheitenschutz – ohne vorherige ausreichende Unterrichtung des Ausschusses – nach stundenlangem Pfriemeln von Dr. Schmitt nach Modellbaukastenart, nicht fertig geworden.

An diesem Missgeschick lässt sich gut erkennen, wie wertvoll eine gut vorbereitete Unterrichtung für die Vermittlung von Fähigkeiten, Kenntnissen und Fertigkeiten ist.

Dass Hr. Peters am Ende – um zur Abstimmung des SPD-Vorschlags zu kommen – den falschen § 23 GeschO, statt § 19, nannte, in dem aber auch rein gar nichts darüber drinsteht, dass der Antrag auf Einzelabstimmung, wie von der Opposition gewünscht, nicht zulässig ist, mag darüber fast schon als Petitesse durchgehen. Zumindest in Anbetracht seines nachdrücklichen: „Das wissen Sie so gut wie ich, wenn Sie da reinschauen, dass ich ihren Antrag, Hr. Wüllscheidt, so nicht zur Abstimmung nehmen kann.“, als er mit festem Tenor sprach – dabei aber im Unterton fast schon ein wenig wehmütig klang – hatte es etwas Versöhnliches. Nicht, dass er damit nicht um so glaubwürdiger rübergekommen wäre, und jede Gegenwehr im Keim erstickte. Aber es hatte doch etwas Besänftigendes, wenn die Dinge nun einmal so sind wie sie sind, dann kann man nichts machen. Dann ist man auch aus der Verantwortung entlassen. Diese Erleichterung hatte Peters den von einer langen Sitzung gebeutelten Ausschussmitgliedern gegönnt und sie nahmen letztlich den Gnadenstoß, so mein Eindruck, dankend an. Der Gnadenstoß besteht bei der Hinrichtungsart des Räderns darin, einen zeitig ausgeführten tödlichen Schlag auf Hals oder Herz zu tun. Hier würde ich sagen, traf der Schlag das Herz.

 

 

 

 

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